საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ფინანსისტთა ასოციაცია (სათეფა) ახორციელებს საქართველოს მთავრობის მიერ ინიცირებულ პროექტს „დაგეგმე და აკონტროლე“. პროექტის ფარგლებში ყალიბდება ბიუჯეტის პროექტის მომზადებისა და აღასრულების ახლებური მიდგომა, რაც პირველ რიგში ითვალისწინებს მოსახლეობის ჩართულობის ზრდას ბიუჯეტირების პროცესში.
აღნიშნული ინიციატივის შესახებ პირველად საქართველოს პრემიერ-მინისტრმა გიორგი კვირიკაშვილმა 2016 წლის 23 ივნისის მთავრობის სხდომაზე განაცხადა: „მმართველობითი რეფორმის ახალი ეტაპის ფარგლებში ვგეგმავთ ბიუჯეტირების პრინციპულად განცხვავებულ ფორმატის შემუშავებას, სადაც უზრუნველყოფილი იქნება თითოეული ჩვენი მოქალაქის ჩართულობა საბიუჯეტო პროცესში“. შემდგომში საქართველოს ფინანსთა მინისტრმა დააზუსტა, რომ პირველ ეტაპზე ეს პროექტი განხორციელდედბა ადგილობრივი თვითმმართველობის დონეზე.
საქართველოს მთავრობის და შესაბამისი თვითმმართველობების გადაწყვეტილებით, ამ პროგრამის ე.წ. “პილოტური“ პროექტი განხორციელდა ქვემო ქართლის რეგიონში და მან მოიცვა რეგიონის შვიდივე მუნიციპალიტეტი. საქართველოს საარჩევნო კოდექსის მოთხოვნათა შესაბამისად პროექტის განხორცილება დაიწყო საქართველოს პარლამენტის არჩევნების დამთავრების შემდგომ და მისი პილოტური პროექტი დასრულდა 2016 წლის ბოლოს.
პრაქტიკამ აჩვენა რომ მიუხედავად საქართველოს კანონმდებლობით განსაზღვრული უფლებებისა თვითმმართველობების დღეს არსებული სისტემა ვერ უზრუნველყოფს მოსახლეობის მოთხოვნის ეფექტურ წარმოჩენას ბიუჯეტის პროექტის შემუშავების პროცესში.
ასევე, ხშირ შემთხვევაში თვითმმართველობების მიერ დამტკიცებულ ბიუჯეტებში მოცემული შეფასების ინდიკატორები არ პასუხობს კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს. შესაბამისი ინდიკატორების გარეშე კი პროგრამული ბიუჯეტირება არ არის სრულყოფილი და შეუძლებელია იმ ძირითადი მიზნის მიღწევა რასაც თავის თავში ითვალისწინებს პროგრამული ბიუჯეტი - შედეგზე ორიენტაცია.
გამომდინარე აქედან პროექტს აქვს 2 ძირითადი მიზანი:
1. მოსახლეობის ჩართულობის ზრდა თვითმმართველობების მიერ ბიუჯეტის პროექტის შედგენის პროცესში.
2. თვითმმართველობების ბიუჯეტის პროგრამებისათვის მარტივად აღქმადი და გაზომვადი ინდიკატორების შემუშავება და დადგენა.
პროექტის მოსალოდნელი შედეგი
პროექტის დასრულებისას შემუშავებული იქნება ადგილობრ საჭიროებებს და მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტებს მორგებული სპეციალური საბიუჯეტო კითხვარი.
ქვემო ქართლის რეგიონში საბიუჯეტო კითხვარის მეშვეობით პირდაპირი ინტერვიუს საშუალებით გამოიკითხება არანაკლებ 6700 ადგილობრივი მოსახლე. გამოკითხვა მოიცავს ქვემო ქართლის ყველა დასახლებულ პუნქტს.
ნებისმიერ დაინტერესებულ პირს შესაბამის ვებ გვერძე არსებული სპეციალური პორტალის საშუალებით საშუალება ექნება მონაწილეობა მიიღოს გამოკითხვაში და დააფიქსიროს საკუთარი აზრი.
გამოკითხვის შედეგები განთავსდება ვებ გვერძე არსებულ სპეციალურ ინტერაქტიულ რუკაზე.
შემუშავდება მკაფიო და მარტივად აღქმადი ინდიკატორები, რომლებიც მოცემული იქნება რაოდენობრივ გამოხატულებაში. ინდიკატორების არსებობა:
მნიშვნელოვნად გაიზრდება მოსახლეობის ჩართულობის დონე ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელებაში. ადგილობრივი მოსახლეობაში ამაღლდება თვითმმართველობის განხორცილებაში მონაწილეობის განცდა.
მოსახლეობის ჩართულობა თვითმმართველობის განხორციელებაში
საქართველოს კონსტიტუციის მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტით, ასევე, საქართველოს ორგანული კანონის „ადგილობრივი თვითმმართველობების კოდექსი“-ს მე-2 მუხლის პირველი პუნქტით განსაზღვრულია საქართველოს მოქალაქეთა უფლება და შესაძლებლობა თვითმმართველობის ორგანოების მეშვეობით გადაწყვიტონ ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები.
1997 წელს მიღებული კანონით „ადგილობრივი მმართველობისა და თვითმმართველობის შესახებ“ განისაზღვრა მოქალაქის უფლება, აერჩია და არჩეული ყოფილიყო ადგილობრივ თვითმმართველობაში; მიემართა ადგილობრივი თვითმმართველობის თანამდებობის პირებისათვის; ამომრჩეველთა 20%-ის მოთხოვნით მოეწვია საკრებულოს რიგგარეშე სხდომა და ა.შ.
2005 წელს მიღებულ იქნა ორგანული კანონი „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“, რომელმაც მოქალაქეთა ჩართულობის კიდევ უფრო მეტი ფორმები განსაზღვრა. მათ შორის: მოქალაქის მიერ ინფორმაციის მიღების უფლება ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოსა და თანამდებობის პირებისგან; ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს გადაწყვეტილებების პროექტების წინასწარ გაცნობა მოსახლეობისათვის, გადაწყვეტილებათა პროექტების გამოქვეყნება და საჯარო განხილვა.
2009 წელს განხორციელდა ცვლილებები ორგანულ კანონში „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ“. ცვლილებების, რომლებიც ძალაში შევიდა 2010 წლის ადგილობრივი არჩევნების შემდეგ, კიდევ უფრო გაიზარდა მოქალაქეთა მონაწილეობა თვითმმართველობის განხორციელებაში. კერძოდ, მოქალაქეთა უფრო მეტი ჩართულობის უზრუნველსაყოფად ადგილობრივ ხელისუფლებას დაევალა, მოქალაქეთა მიღების, საკრებულოს სხდომებში მოქალაქეთა მონაწილეობის, მიღებული გადაწყვეტილებების კონტროლისათვის სათანადო პირობების შექმნა. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები, ადგილობრივი სამსახურები და თანამდებობის პირები ვალდებულნი გახდნენ, ადგილობრივი მასობრივი ინფორმაციის საშუალებებით გამოექვეყნებინათ მათ მიერ ინიცირებული გადაწყვეტილებების პროექტების განხილვის პროცედურები და ვადები; წინასწარ გამოექვეყნებინათ საკრებულოს, აგრეთვე, საკრებულოს კომისიის სხდომების დღის წესრიგი, ჩატარების ადგილი და თარიღი; უზრუნველეყოთ მიღებული ნორმატიული აქტების საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით კოდიფიცირება და ა.შ.
2014 წლის კვლავ მიღებული იქნა ახალი ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი. კოდექსის ერთი კარი მთლიანად ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელებაში მოქალაქეთა მონაწილეობას დაეთმო. ამ კარით, განისაზღვრა მოქალაქეთა თითმმართველობაში მონაწილეობის ისეთი ფორმები როგორიცაა - პეტიცია, სხდომების საჯაროობა, მუნიციპალიტეტის თანამდებობის პირების საჯარო ანგარიშები, ამავე თავში განისაზღვრა მუნიციპალიტეტის სამსახურების ვალდებულება ინფორმაციის (პროექტების განხილვის პროცედურების ვადების, საკრებულოს კომისიის სხდომების და დღის წესრიგის შესახებ და ა.შ.) პროაქტიული წესით გამოქვეყნების შესახებ. შემდგომში ასევე განხორციელდა ცვლილებები და დამატებები ამავე ორგანულ კანონში, რომლის მიხედვით, ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელებაში მოქალაქეთა მონაწილეობის ფორმებად განისაზღვრა: დასახლების საერთო კრება; პეტიცია; სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭო; მუნიციპალიტეტის გამგებლის/მერის და მუნიციპალიტეტის საკრებულოს წევრის მიერ გაწეული მუშაობის შესახებ ანგარიშების მოსმენა; ასევე ცვლილებით განისაზვრა დასახლების საერთო კრებისა და სამოქალაქო მრჩეველთა ფორმები და ა.შ.
მიუხედავად საქართველოს კანონმდებლობით განსაზღვრული ყველა ზემოთ მოყვანილი უფლებისა არსებული სისტემა პრაქტიკულ დონეზე ვერ უზრუნველყოფს მოსახლეობის მოთხოვნის ეფექტურ წარმოჩენას და მიწოდებას მმართველობითი რგოლებისადმი გადაწყვეტილების მიღების, ბიუჯეტის პროექტის შემუშავებისა და აღსრულების პროცესში.
ბიუჯეტის პროგრამების შეფასების ინდიკატორები
საქართველოს პარლამენტის მიერ 2009 წელს მიღებულმა ახალმა საბიუჯეტო კოდექსმა, რომელიც ძალაში 2010 წლიდან შევიდა, დაადგინა რომ 2012 წლიდან სახელმწიფო ბიუჯეტი, ხოლო 2013 წლიდან ავტონომიური რესპუბლიკების და ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტების შედგენა უნდა განხორციელებულიყო პროგრამული კლასიფიკაციის მიხედვით.
პროგამული ბიუჯეტის მოზადება პირველად, პილოტურ რეჟიმში, 2009 წელს დაიწყო, როდესაც 2010 წლის ბიუჯეტთან ერთად პროგრამული ბიუჯეტი მოამზადეს იუსტიციის, განათლებისა და ჯანდაცვის სამინისტროებმა. შემდგომში 2011 წლისთვის პროგრამული ბიუჯეტის მომზადებაში ჩაერთო კიდევ 3 სამინისტრო (სასჯელაღსრულების, გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტორები). 2011 წელს საქართველოს ფინანსთა მინისტრის ბრძანებით დამტკიცდა პროგრამული ბიუჯეტის შედგენის მეთოდოლოგია (2011 წლის 8 ივლისის №385 ბრძანება) და საბიუჯეტო კოდექსის მოთხოვნათა გათვალიწინებით 2012 წლიდან სახელმწიფო, ხოლო 2013 წლიდან ავტონომიური რესპუბლიკების და ადგილობრივი თვითმმართველობების ბიუჯეტები მომზადდა პროგრამული ფორმატით.
პროგრამული ბიუჯეტი სხვა მრავალ სიახლესთან ერთად ითვალისწინებდა თითოეული პროგრამისა და ქვეპროგრამისათვის ისეთი შეფასების ინდიკატორების შემოღებას, რომელთა საშუალებითაც შედეგეგის გაზომვა მარტივად იქნებოდა შესაძლებელი.
ისევე როგორც საერთაშორისო გამოცდილებამ, ასევე განვლილმა პერიოდმა ცხადყო, რომ საკმაოდ რთულია ნათელი და მარტივად გაზომვადი ინდიკატორების შემუშავება. სწორი ინდიკატორების შემუშავება კი პროგრამული ბიუჯეტის სრულყოფისათვის ძირითად ქვაკუთხედს წარმოდგენს. ამ პრობლემამ თავი იჩინა როგორ სახელმწიფო ბიუჯეტის დონეზე, ასევე, განსაკუთრებით ადგილობრივი თვითმმართველობების ბიუჯეტების პროგრამულ ფორმატებში.
შეფასების ინდიკატორები შეიძლება იყოს: რაოდენობრივი, ხარისხობრივი, ხარჯზე მიბმული, ეფექტიანობის (Effectiveness) და ეფექტურობის (Efficiency). ამასთან, ინდიკატორი აუცილებლად უნდა იყოს მარტივად აღქმადი და გაზომვადი.
ხშირ შემთხვევაში თვითმმართველობების მიერ დამტკიცებულ ბიუჯეტებში მოცემული ინდიკატორები, არც ერთ ზომოთ მოყვანილ მოთხოვნებს არ პასუხობს. ხოლო, შესაბამისი ინდიკატორების გარეშე პროგრამული ბიუჯეტირება არ არის სრულყოფილი და შეუძლებელია იმ ძირითადი მიზნის მიღწევა რასაც თავის თავში ითვალისწინებს პროგრამული ბიუჯეტი - შედეგზე ორიენტაცია.
საქართველოს მთავრობის მიერ ინიცირებულ და „სათეფას“ მიერ განხორცილებული პროექტს აქვს 2 ძირითადი მიზანი:
1.მოსახლეობის ჩართულობის ზრდა ბიუჯეტის პროექტის შემუშავებაში
პროექტის ფარგლებში შემუშავდა სპეციალური საბიუჯეტო კითხვარი. კითხვარი მორგებულია როგორც ადგილობრივი მოსახლეობის საჭიროებებს ასევე, იგი თანხვედრაშია თვითმმართველობების ბიუჯეტების დადგენილ ფორმატთან რათა, საჭიროების შემთხვევაში, მარტივად მოხდეს მიღებული შედეგების ბიუჯეტში იმპლემენტაცია.
კითხვარის მიხედვით ჩატარდა ადგილობრივი მოსახლეობის გამოკითხვა. როგორც ზემოთ აღინიშნა პროექტი ატარებს პილოტურ ხასიათს და ამ ეტაპზე იგი მოიცავს ქვემო ქართლის რეგიონს. შესაბამისად, მოსახლეობის გამოკითხვა განხორციელდა შემდეგ მუნიციპალიტეტებში:
რუსთავის მუნიციპალიტეტი;
გარდაბნის მუნიციპალიტეტი;
მარნეულის მუნიციპალიტეტი;
ბოლნისის მუნიციპალიტეტი;
დმანისის მუნიციპალიტეტი;
თეთრიწყაროს მუნიციპალიტეტი;
წალკის მუნიციპალიტეტი;
გამოკითხვაში მონაწილეობა ჯამში მიიღო 6731 ადგილობრივმა მაცხოვრებელმა. გამოკითხვა ჩატარდა „სათეფა“-ს მიერ შემუშავებული საბიუჯეტო კითხვარის მეშვეობით, პირისპირ ინტერვიუს საშუალებით. გამოკითხვები ჩაატარეს შესაბამისი გამოცდილების მქონე ინტერვიუერებმა. გამოკითხავაში მონაწილეებიდან 60% არის სოფლად და 40% ქალაქის ტიპის დასახლებაში მცხოვრები მოსახლეობა.
გამოიკითხვამ მოიცვა ქვემო ქართლის რეგიონის ყველა დასახლებულ პუნქტი. მათ შორის: 7 ქალაქი, 8 დაბა და 338 სოფელი. სოფლის სიდიდის გათვალისწინებით გამოკითხულთა რაოდენობა თითოეული სოფლის მიხედვით შეადგინა 5-დან 50 მოსახლემდე. ხოლო, ქალაქებში - 80-დან 1800 მოსახლემდე.
„სათეფას“ ვებ გვერძე მომზადდა სპეციალური პორტალი სადაც ნებისმიერ მსურველს საშუალება აქვს მონაწილეობა მიიღოს გამოკითხვაში და დააფიქსიროს თავის აზრი.
ვებ გვერდზე განთავსებულია ინტერაქტიული რუკა, რომელზეც სოფლების დონეზე დატანილია გამოკითხვის შედეგები.
გამოკითხვით შედეგები, შესაბამისი ანალიზით და გრაფიკებით ასევე ხელმისაწვდომია ნებისმიერი დაინტერესებული პირისათვის და განთავსებულია „სათეფა-“ს ვებ გვერძე.
2.პროგრამების შეფასების ინდიკატორების შემუშავება
გამოკითხვა შედეგები კლასიფიცირებულია სხვადასხვა კრიტერიუმების მიხედვით. მათ შორის:
ქალაქისა და სოფლის მოსახლეობა;
მოსახლეობა სქესის მიხედვით;
მოსახლეობა ასაკის მიხედვით;
მოსახლეობა განათლების სტატუსის მიხედვით;
ზემოთ მოყვანილი კრიტერიუმების მხედველობაში მიღებით და კვლევის მეთოდოლოგიაზე დაყრდნობით მიღებული იქნა ისეთი მარტივად გაზომვადი ინდიკატორები როგორიცაა მნიშვნელოვნების ინდექსი და ეფექტურობის კოეფიციენტი. ინდიკატორები ეფუძნება გამოკითხულ მოქალაქეთა შეხედულებებს, პრიორიტეტებს, ინიციატივებს და აზრებს. სწორედ მოსახლეობის კმაყოფილების/უკმაყოფილების დონე, პრიორიტეტები და შეხედულებები არის ყველაზე სწორი და ობიუქტური ინდიკატორი ბიუჯეტის პრიორიტეტების განსაზღვრისას.
მიღებული შეფასების ინდიკატორები არის ინდიკატორის საბაზისო მაჩვენებელი. საბაზისო ინდიკატორის არსებობა ბიუჯეტის დამგეგმავ პირს საშუალებას მისცემს განსაზღვროს მიზნობრივი ინდიკატორი. ასევე, გამოკითხვის შედეგები, გადაწყვეტილების მიმღებ პირს დაეხმარება განსაზღვროს მიზნობრივი ინდოკატორის მიღწევის პერიოდი და საშუალებები.
პროექტის შედეგად შემუშავებული ინდიკატორები არის კონკრეტული და გაზომვადი. მისი მეშვეობით შესაძლებელია შეფასდეს პროგრამის ეფექტურობა (პროდუქტიულობა), ამისთვის საჭირო იქნება ანალოგიური კვლევევის ჩატარება შემდგომ პერიოდში.